建章立制,学校发展更有力

2016年03月10日 10:43 来源:中国教育报

2002年7月,广东省深圳市福田区委、区政府尝试由名校带领相对薄弱的学校,实现资源共享,决定由原先三校合并组建成新的园岭小学。合并后的小学是这个中国改革开放窗口城市中第一个集团化办学的学校。在没有前车之鉴的情况下,集团化学校该如何管理成为难题。忆及往事,校长梅仕华说:“是集团化办学的模式强烈呼唤学校章程,同时,集团化的管理范式也催生了学校的章程,启动了我们现代学校制度建设的新进程。”

与最初个别学校的艰难探索不同,近几年,《深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设指导意见》以及相关的章程建设、家长委员会建设、卓越绩效管理等工作的指导意见或实施方案先后被印发,推进现代学校制度建设先进校创建工作也开展得如火如荼。《教育规划纲要》实施以来,尤其是党的十八大召开以来,围绕建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,各级政府积极简政放权,推进政校分开,探索符合各级各类学校特点的管理体制,使得各级各类学校办学自主权得以落实和扩大,学校内部治理结构逐步完善,现代大学制度建设的制度框架初步行成,学校面向社会依法自主办学的能力进一步增强。

办学自主权进一步落实

2011年8月,山东省潍坊市委办公室、市政府办公室转发市委组织部、市教育局、市财政局、市人社局四部门《关于深化和完善中小学校长职级制改革的实施意见》,2014年,青岛市人民政府办公厅印发《关于进一步推进现代学校制度建设的意见》,提出扩大学校人事管理自主权,由此拉开了全省分步推进“校长职级制”改革的大幕。随后,山东省在总结青岛、潍坊两市试点效果的基础上,又新增烟台、威海、菏泽等地开展试点,取消中小学学校和校长行政级别,推进建立完善以职级制为核心的校长管理体制。这一年山东省出台实施的《关于推进基础教育综合改革的意见》,从制度层面建立起促进校长专业发展、保障教育家办学的管理制度。

这是近些年在全国各地逐步扩大中小学校办学模式、资源配置、人事管理、合作办学等方面自主权过程中,一些地方在落实中小学校长负责制、推进中小学校长职级制改革等方面积极探索得以持续推进的缩影。

在中小学的办学自主权得到进一步扩大和落实的同时,高等学校办学自主权的落实和扩大也取得了显著进展。

2014年,《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》由国家教育体制改革领导小组办公室印发。它扩大了高校在选拔学生、调整优化学科专业、开展教育教学活动、选聘人才、开展科研活动、管理使用财产经费和扩大国际交流合作七个方面的自主权,尤其在专业设置和学科管理方面,取得较大突破。2012年,《普通高等学校本科专业设置管理规定》得以重新修订,各级各类高校专业设置权得到落实和扩大。与此同时,学科设置管理模式改革也取得进展,二级学科由学位授予单位在一级学科授权权限内自主设置。而职业院校在招生、专业设置和调整、教师评聘、资源配置、收入分配、校企合作等方面,其自主权也得到进一步落实。

内部治理结构日趋完善

近年来,在建设现代学校制度推动下,尤其是2014年教育部颁布实施《高等学校学术委员会规程》实现行政权力与学术权力的相对分离,赋予高校学术委员会独立行使学术事务的咨询、评定、审议和决策权以来,部分地方和高校在实现教授治学、发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中作用方面进行了积极的、有价值的探索。特别是通过修订完善学术委员会章程,探索教授治学有效途径,为教授治学提供可靠制度保障,从而使得学术组织建设得到加强。如北京大学新制定的《北京大学学术委员会章程》,对学校内部学术权力、行政权力进行区分,健全了学术治理体系和组织架构;东北师范大学在全国高校中率先实行教授委员会制度,在学院一级成立了教授委员会,实行教授委员会集体决策基础上的院长负责制,为教授群体参与学校决策搭建了一个组织框架。

高校学术组织建设在现代学校制度建设过程中得到加强,离不开学校领导班子建设的推进。近年,对公办高校认真贯彻落实《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》工作的推动,坚持了党委的领导核心地位,保证了校长依法行使职权,健全了党政议事决策制度,完善了协调运行机制。而《中共教育部党组关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》的印发实施,则提高了直属高校领导班子建设的规范性制度化水平。与此同时,教育部启动实施直属高校校长选拔任用制度改革的试点工作,为探索大学校长选拔任用新模式进行了有益尝试,是对大学校长选拔任用办法的完善。

这些年在现代学校制度建设过程中,学校的现代治理取得较大进展。学校与学院的关系得以理顺,高校中校、院、系的直线职能式组织架构得以改变,体现学术单位管理特点的高校院系治理模式得以建立和完善,院(系)的科学管理和规范管理方面的改革探索得以被大力推进,学院办学自主权得到扩大,校院两级积极性得到充分调动,校院两级发展的内生动力得到充分激发。在这样的氛围下,校内民主管理稳步推进。通过支持各类群团组织、党派团体、专业咨询机构,高校健全了校院两级教职工代表大会制度,从而依法保障了广大教职工和学生参与学校民主管理和监督。当前,教代会已成为了高校广大教职工行使民主管理和民主监督权利的主要渠道和基本形式。

社会参与治理机制初步形成

在广东省深圳市园岭小学,学校成立关心下一代工作委员会,充分发挥“五老”资源优势,更好地对学生进行思想道德教育;成立“学校品牌发展顾问委员会”,聘请国内知名品牌发展高端策划专家为学校发展出谋划策。同时,学校聘请辖区派出所所长担任学校法制副校长,聘请辖区交警中队民警担任学校法制校外辅导员,并与辖区民警建立紧密关系,全面保证学校教育教学工作顺利进行。在规章制度的保驾护航下,学校“开门办学”的理念得到了最大程度地践行。学校依据章程成立的家长委员会、家长义工站,把家长们的积极性和创造性调动了起来。他们不仅参与学校的日常管理,更进入课堂,利用自己的特长和专业开展义务教学,由此家校高度和谐,形成了有力的教育共同体。

近些年来,各地不断探索形成适应不同类型教育和人才成长的社会参与治理机制。就中小学来讲,基本实现了指导和推动各地中小学幼儿园建立家长委员会,扩大了家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权,促进了学校和家庭之间的沟通交流,加强了家庭教育与学校教育的有效衔接,为学校与家庭营造了和谐共赢的育人氛围。在此基础上,像园岭小学这样根据自身校情做出进一步探索的学校也越来越多。

而全国各高校在2014年7月教育部印发《普通高等学校理事会规程(试行)》之后,普遍以设立理事会、董事会或校务委员会及校友会、基金会等方式,扩大社会合作,积极发挥理事会在密切社会联系、扩大决策民主、争取社会支持、接受社会监督等方面的作用。如北京大学通过本校章程设立新型学校校务委员会,并且明确校务委员会是学校的咨询议事和监督机构,是社会参与学校治理的组织形式。

经过这些年的现代学校制度建设,各级各类学校办学自主权得以落实和规范,各校依法进行自主管理,日渐焕发出作为办学主体的积极性、主动性和创造性,呈现出强劲有力的发展态势。(记者 齐林泉)

【代表委员说】

全国人大代表、山东省教育厅副厅长张志勇:

建立现代学校制度 推进教育家办学

2014年以来,山东省委、省政府出台了《关于推进基础教育综合改革的意见》,相关部门先后出台17个配套文件,全省17市出台了推进基础教育综合改革的实施方案,明确了改革的总体要求、基本原则、目标任务,确立了课程教学、考试招生制度、教育评价制度、中小学校长职级制、教师管理、社会力量办学、社会参与监督等七项改革任务,形成了上下联动、左右衔接的改革格局。其中,省内学校以校长职级制改革作为突破口,建立现代学校制度,全面推进教育家办学。山东省将校长职级制改革作为学校等事业单位去行政化的“破冰之举”,作为推进政府职能转变、实现教育家办学的重要举措,在7个设区市先行探索、试点的基础上,2016年将在全省17市全面推行。改革后,列入改革范围的中小学和校长一律取消行政级别,实行职级制管理,实现校长队伍专业化、职业化。山东省政府进一步推进政校分开、管办分离,扩大中小学办学自主权,赋予校长在副校长提名、中层干部聘任、教师聘任等方面的用人权,扩大学校在职称评聘、评先树优等方面的评价权,在绩效工资、优秀教师激励等方面的分配权,在内部机构设置、课程开发、教育质量评价等方面的管理权。此外,推动省内学校完善学校内部治理结构;建立健全校务委员会制度、教职工代表大会制度和家长委员会制度,形成决策、执行、监督相对分离、相互制约的运行机制;建立“底线管理+特色发展”中小学办学评价体系,建立学生、家长及第三方评价学校制度。

【专家说】

教育治理的“哥白尼式革命”

哥白尼在16世纪提出的日心说,其意义并不仅局限于天文学的突破,它是质疑和颠覆传统思维方式的一次认知革命。康德按照哥白尼的思路,重新解释了人类知识与客观对象之间的关系,形成了哲学上的“哥白尼式革命”。

教育学“哥白尼式革命”的标志性事件是杜威的“儿童中心论”对赫尔巴特传统教育学的挑战。近些年,我国教育教学领域的改革创新空前活跃:课程改革强调培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力;教学方法尝试从以教师为中心转向以学生为中心;学生评价从以分数为标准转向体现全面发展和个性发展的综合评价。有人把这一趋势称为我国教育的“哥白尼式革命”。

与此同时,另一场意义更为深远的“哥白尼式革命”,即教育治理体系的革命正在启动。党的十八届三中全会提出,要深入推进管办评分离,扩大学校办学自主权。这是全面深化改革总体布局中社会事业改革创新的一个重要环节。以管办评分离为框架的教育治理现代化,是“国家治理体系和治理能力现代化”目标的组成部分,是教育领域综合改革的总要求。对于教育行政管理者和学校管理者来说,这无疑是一场革命,而且是“革自己的命”。

管办评分离,是要更好地解决教育为谁服务的问题。长期以来,政府集管学、办学、评学职能于一身,学校按照政策文件、领导指示、评价指标、建设项目办学,围绕上级部门的指令封闭运行,与活跃的社会生活相脱节,经济社会发展需要不能及时反映到办学过程中。在当今教育利益分化、需求多样的背景下,教育仍然沿袭自上而下的直线式管理。公共教育服务的提供是供给导向,教育规律、公众需求得不到充分体现,要做到“人民满意”也是非常困难的。教育要更好地为社会主义现代化建设服务,为人民服务,就必须调整政府、学校、社会的关系,让学校能够向前看、向外看,而不只是向上看。

管办评分离的实质,是将教育治理的中心由政府转移到学校,这是一场认知革命,也是一场制度变革。学校不再围绕政府运转,而是围绕国家和社会需求运转、围绕学生发展的需要运转,政府行使监督职能,并围绕办好学校提供支持和服务。实现这种由“教育管理”向现代“教育治理”的转变,就要转变政府职能、落实学校自主权、发动社会参与管理和评价,并以法治和契约作为约束各方行为的准则。

推进管办评分离,学校依法自主办学是核心,政府转变职能是关键,社会参与监督和评价是重要支撑。要重点推进三个方面的改革:一是实质性推进“管办”分离,按照“法无授权不可为,法定职责必须为”的原则,制定教育和其他行政部门的权力清单和责任清单,界定清楚政府与学校的责任权力边界,把政府的权力装进制度的笼子,接受社会监督。二是加快建设现代学校制度,按照教育规划纲要提出的“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的要求,完善学校内部治理结构,提高自主办学能力、建立自律机制,从根本上打破“一管就死、一放就乱”的怪圈。三是支持和委托社会机构开展教育评价,把社会评价作为转变政府职能、对学校进行宏观管理的手段,用专业化的评价监测诊断学校办学水平,提高教育质量。

(作者王烽,系教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任)